EDL. La asignación temporal de funciones viene recogida en el art. 73 de la Ley 7/2007 de 12 abril 2007 del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP- y el art. 66 del RD 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento general de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, no fijando ninguno de ellos un plazo exacto que delimite en el tiempo la asignación de funciones temporal.
Por lo tanto, debemos estudiar la jurisprudencia al respecto, no hallando tampoco pronunciamientos concretos, sino meras aproximaciones. No obstante, de forma generalizada, la citada jurisprudencia viene concluyendo que no se deben asignar funciones por tiempo indefinido, como una forma de conseguir el destino permanente de un funcionario a un puesto inexistente y sin seguir los sistemas ordinarios de provisión de puestos, evitando, además, la creación de una plaza que resulta necesaria.
Al respecto pueden ser de interés la lectura de las siguientes las sentencias:
La Sentencia del TSJ Andalucía, Sala de lo Contencioso-Administrativo de 31 diciembre de 2001: "Ya se determinó que la creación de puestos de trabajo, la modificación de los existentes, la dotación de contenido funcional de los mismos, y materias análogas en lo relativo a las relaciones de puesto de trabajo, son materias atribuidas a la competencia del Pleno de la entidad local, a tenor del art. 22.1 i) de LRBRL de 2 de abril de 1985, y la Disposición Transitoria 2ª del RD 861/86, de 18 de abril. La atribución de funciones con mero carácter temporal, en aplicación del art. 66 del RD 364/95, podría ser realizado por el Alcalde, en ejercicio de su potestad organizatoria y la jefatura del personal de la entidad. Sin embargo, el Decreto de 26-2-01 pretende realmente, mediante un acto ajustado aparentemente a la legalidad (atribuyendo funciones temporalmente en aplicación del art. 66 del RD 364/95, contando el Alcalde con competencia para ello) mantener la situación anulada por la sentencia del TSJ, porque se vuelve a designar a los mismos funcionarios para funciones correspondientes a un puesto de trabajo inexistente, configurando una nueva organización de los servicios, sin la preceptiva modificación de la relación de puestos de trabajo. Con ello, estima la Sala, por un lado que el Decreto de 26-2-01 incide de nuevo en la desviación de poder, ya declarada con anterioridad por sentencia de 18-12-00; y por otro lado, que con su dictado no se procede a ejecutar la sentencia mencionada, constituyendo actos administrativos posteriores, que, en todo caso, serían objeto de impugnación independiente en otro procedimiento judicial.
El otro Decreto de 26-2-01, que atribuye al apelante las funciones temporales en el servicio de extinción de incendios, aunque se cumple la formalidad precisada en la sentencia del TSJ a ejecutar, la cual era que tal atribución se efectuase en aplicación del ya referido art. 66 del Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado, y de provisión de puestos de trabajo y de promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado; entraña, bajo esta apariencia de formalidad, un nuevo intento de destituir al recurrente, porque en dicho Decreto nada se establece sobre la atribución de tales funciones como asignación adicional a las ya ostentadas como Jefe de la Sección, y tampoco precisa la concreta indemnización que le correspondería por la atribución adicional de tales funciones. Así, tampoco se procede por la Administración Pública a la ejecución de la sentencia, la cual se circunscribe a la anulación de la atribución de funciones, sin que pueda practicarse en esta ejecución la convalidación de aquella actuación administrativa (lo que en todo caso constituiría un acto susceptible de ser impugnado por las vías legalmente determinadas)."
- La Sentencia del TSJ Andalucía, Sala de lo Contencioso-Administrativo de 11 mayo 2000: "El artículo 64 del Reglamento citado prevé dos modalidades de comisiones de servicio, la voluntaria, a la que dedica el apartado número 1, y la forzosa de la que se ocupa el número 2. En ambos casos se parte del mismo presupuesto de hecho, que un puesto de trabajo quede vacante, y que por determinadas razones deba cubrirse el mismo. Esos motivos pueden ser la urgente e inaplazable necesidad, o la urgencia para el servicio. Es obvio que el supuesto aquí contemplado no se encuentra en ninguna de estas situaciones; en ningún momento el puesto ha quedado vacante ya que se trata de un puesto de nueva creación, y no se ha acreditado en modo alguno que concurran las circunstancias de urgente e inaplazable necesidad o urgencia para el servicio. Todas esas condiciones tenía que haberlas acreditado el Ayuntamiento y nada ha hecho dirigido a ese fin. Por si todo ello no fuera suficiente el párrafo 3 del artículo 64 añade un requisito esencial de las comisiones de servicio, como es el de su temporalidad, y así dice que:"Las comisiones de servicios tendrán una duración máxima de un año prorrogable por otro en caso de no haberse cubierto el puesto con carácter definitivo".
Tampoco este requisito se tuvo en cuenta en el caso del litigio y parece que el propósito de la designación fue mantener inalterable la situación sin tener en cuenta esa temporalidad para en definitiva burlar la obligación que el Ayuntamiento recordó el recurrente de que el puesto debía haberse sacado a concurso entre los funcionarios interesados, para de ese modo hacer efectivos los principios de publicidad, mérito y capacidad que impone para la carrera de los funcionarios públicos el artículo 103.3 de CE, en la interpretación que al mismo ha otorgado el Tribunal Constitucional, y el artículo 19 de la Ley 30 de 1.984, de 2 de agosto.
SEXTO.- Una última posibilidad de cubrir un puesto de trabajo reservado a funcionario por medio de una comisión de servicio es la que recoge el artículo 66 del Reglamento, y que para casos excepcionales, permite atribuir a los funcionarios el desempeño temporal en comisión de servicios de funciones especiales que no estén asignadas específicamente a los puestos incluidos en las relaciones de puestos de trabajo o para la realización de tareas que, por causa de su mayor volumen temporal u otras razones coyunturales, no puedan ser atendidas con suficiencia por los funcionarios que desempeñen con carácter permanente los puestos de trabajo que tengan asignadas dichas tareas. Tampoco este supuesto se acomoda a lo sucedido en el caso que nos ocupa pues no existen ninguna de las razones a las que se refiere el precepto y porque además hubiera sido preciso que se anunciase la posibilidad de ocupar el puesto y no la asignación de una persona concreta con las razones que se ofrecieron de reunir las condiciones necesarias para ello."
- La Sentencia del TSJ Castilla La Mancha Sala de lo Contencioso-Administrativo de 14 de febrero de 2000: "Si contemplamos el problema estrictamente desde el punto de vista del artículo 66 del R.D. 364/95, del Reglamento General de Ingreso, Provisión y Promoción de los Funcionarios Civiles al Servicio del Estado (o del artículo 4.2 del R.D. 730/86 ), la perspectiva no es más halagüeña para la apelante. El artículo 66 parte de que la asignación de la comisión de servicios que prevé sea para casos excepcionales, y nada se ha acreditado sobre la excepcionalidad del presente caso. Califica la situación de temporal, y la recurrente lleva en la situación en cuestión seis años, con un aire de manifiesta indefinición en su duración. Exige que se refiera a funciones especiales que no estén asignadas específicamente a los puestos incluidos en las relaciones de puestos de trabajo, o para la realización de tareas que, por causa de su mayor volumen temporal u otras razones coyunturales, no puedan ser atendidas con suficiencia por los funcionarios que desempeñen con carácter permanente los puestos de trabajo que tengan asignadas dichas tareas, mientras que el puesto de Gerente del Instituto Municipal de la Vivienda tiene perfectamente delimitadas sus funciones en el artículo 9 de su reglamento y no consta ni se alega incremento de trabajo coyuntural alguno que exigiera su nombramiento. En suma, no se da uno sólo de los requisitos exigidos por la figura."
- La Sentencia del TSJ Castilla La Mancha Sala de lo Contencioso-Administrativo de 14 diciembre de 1998: "PRIMERO.- La recurrente alega, sustancialmente, que la comisión de servicios de Dª Concepción excede del plazo reglamentariamente establecido para este tipo de figuras jurídicas en el artículo 8 del antiguo Real Decreto 28/90, de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionario al Servicio de la Administración del Estado , y en el actual artículo 64 del Real Decreto 364/95, del Reglamento General de Ingreso, Provisión y Promoción de los Funcionarios Civiles al Servicio del Estado. El argumento fundamental en contra de tal pretensión, tanto del Ayuntamiento demandado como de la coadyuvante, es el de que la comisión de servicios que viene desempeñando esta última no es de las previstas en el apartado a) del artículo 4.2 del Real Decreto 730/86 , sino de las del apartado b), y actual artículo 66 del Real Decreto 364/95, es decir, no es una comisión de servicios con destino en un puesto de trabajo individualizado y existente, sino una comisión para el desempeño de tareas especiales que no estén asignadas específicamente a los puestos incluidos en las relaciones de puestos de trabajo; razón por la que no se encuentra sujeta a los límites temporales invocados por la recurrente, ya que los artículos que ella invoca no se refieren a este supuesto de comisión, sino al primeramente mencionado.
SEGUNDO.- Asiste la razón a los demandados cuando señalan que los límites temporales precisos (un año prorrogable por otro) reglamentariamente establecidos van referidos a la comisión de servicios que pudiéramos denominar ordinaria (dentro de la excepcionalidad que ya supone este sistema de cobertura), es decir, la que supone la incorporación de un funcionario a una plaza efectivamente existente en la relación de puestos de trabajo y que se encuentra vacante. Así se deriva de la mera lectura de los artículos 8.1 del Real Decreto 28/90 y 64.3 del Real Decreto 364/95, que se refieren, el primero, al supuesto previsto en el artículo 4.2,a) del Reglamento de Situaciones Administrativas, y, el segundo, a las citadas comisiones de servicios, que son, precisamente, las que se acaban de mencionar. Tampoco cabe duda, en fin, de que la comisión de servicios en estudio se acordó por el Ayuntamiento con invocación del apartado b) del artículo 4.2 del Real Decreto 730/86 , como se desprende del acuerdo de 2-3-93. Ahora bien, lo anterior no priva, sin embargo, de fundamento, a la imputación de exceso temporal en la comisión que la recurrente efectúa en su escrito de demanda. El hecho de que en este supuesto de comisión no se establezca reglamentariamente un término temporal preciso y perfectamente delimitado no quiere decir que carezca de cualquier límite temporal. Ya se ha dicho anteriormente que la comisión de servicios posee en sí misma una carácter de excepcionalidad. Ello se pone de manifiesto, por ejemplo, en la dicción del artículo 4.1 del mencionado Real Decreto 730/86 , que empieza hablando de casos excepcionales; la misma expresión utiliza el artículo 66 del Real Decreto 364/95, mientras que el artículo 64 habla de casos de urgente e inaplazable necesidad. También se pone de manifiesto este carácter excepcional y restringido en que la normativa no establece, a diferencia de lo que sucede con los sistemas ordinarios de provisión (concurso, libre designación) un procedimiento que garantice el cumplimiento de los principios de mérito y capacidad, sino una asignación directa al puesto del funcionario que designe la Administración. Este carácter de excepcionalidad ya se opone, en principio, a una admisión de extensiones temporales indefinidas. Pero es que, además, el citado artículo 4.1, que se refiere a todos los supuestos de comisión que regula el párrafo segundo, habla, in fine, de comisiones de servicios de carácter temporal, con lo que es claro que todas ellas poseen esta característica; por su parte, el también citado artículo 66 del Real Decreto 364/95 se intitula precisamente atribución temporal de funciones. Todo ello apunta ya en la dirección de negar la posibilidad de que este tipo de atribución de funciones pueda establecerse en la práctica con un carácter indefinido o una duración prolongada, pues ello se opone a la idea de excepcionalidad y temporalidad, inclinándose hacia la de ordinariedad e indefinición temporal de la situación. En el caso de autos, la situación en cuestión se mantiene desde hace más de cinco años y sigue vigente.
Además de lo anterior, ha de señalarse que en la figura de la atribución temporal de funciones del artículo 66 del Real Decreto 364/95 y 4.2,b) del Real Decreto 730/86 , el carácter de excepcionalidad está, si cabe, todavía más acentuado, pues de excepcional ha de calificarse el que una Administración haya de enfrentarse a tareas que no se encuentren entre las propias de alguno de los puestos de trabajo existentes. El artículo 4.2,b) mencionado se refiere así a tareas especiales, y lo mismo hace el 66 citado, siempre, recuérdese, para casos excepcionales. Pues bien, desde luego no puede decirse que tengan este carácter especial las tareas propias de un puesto de Administrativo de Administración General. De acuerdo con el artículo 167.2,b), del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en Materia de Régimen, la Administrativa es una de las subescalas dentro de la Escala de Administración General. El artículo 169.1, por su parte, determina que a esta Escala le corresponde el desempeño de las funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa. Nada hay más contrario a una función común de la actividad administrativa que las tareas o funciones especiales a que se refieren los tan citados artículos 4.2,b) del Real Decreto 730/86 y 66 del Real Decreto 364/95. Si la Administración considera que en el Instituto Municipal de la Vivienda son precisas las funciones de un Administrativo de Administración General, lo que debe hacer es crear la correspondiente plaza e incluirla en las correspondientes relaciones de puestos de trabajo, pero no usar una figura que en absoluto aparece diseñada para tales propósitos.
Así pues, la actuación municipal supone la utilización de una figura, en principio legítima y reglamentariamente regulada, para un caso que no es incluible en su supuesto de hecho (pues no se trata de tareas especiales), agravando además la situación mediante una prolongación de la situación de, como se ha visto, más de cinco años, y sin que conste intención alguna de ponerle fin, que atenta además contra el carácter temporal de la figura; pues si las tareas no fuesen especiales, pero se tratase de una situación verdaderamente transitoria, cabría tal vez una mayor tolerancia o incluso la incardinación del supuesto en el apartado c) del Real Decreto 730/86 . Pero combinándose ambos elementos (la inadecuación de las tareas y la prolongación temporal), no cabe sino considerar que el caso entra de lleno en la previsión del artículo 6.4 del Código Civil, pues se utiliza una figura prevista en el Ordenamiento Jurídico para conseguir el destino permanente de un funcionario a un puesto inexistente y sin seguir los sistemas ordinarios de provisión de puestos, evitando, además, la creación de una plaza que resulta necesaria. En definitiva, procede la estimación del presente recurso contencioso-administrativo en este punto, debiéndose ordenar el cese en la situación de comisión de servicios de Dª Concepción."
Por todo ello, a nuestro juicio, no existe un plazo máximo establecido para la asignación temporal de funciones, pero ante la posibilidad de conflicto deberá poderse demostrar fehacientemente la provisionalidad de la medida y no prolongar la misma indebidamente.
En cuanto la segunda cuestión, la respuesta es negativa pues es posible, si se dan los motivos para ello, contar con funcionarios interinos como administrativos grupo C1 en los Ayuntamientos. Al respecto y antes que nada hay que tener en cuenta la limitación establecida, para el presente ejercicio por el art. 3.dos del RD-ley 20/2011, de 30 de diciembre, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, que señala que "Durante el año 2012 no se procederá a la contratación de personal temporal, ni al nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionarios interinos salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables que se restringirán a los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales".
Por ello, en el caso de tratarse de nombramientos justificados, por ejemplo por estar vinculados a los servicios mínimos que deben prestar los ayuntamientos (art. 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que establece los servicios mínimos obligados que deben prestar los Ayuntamientos y la forma en que pueden cooperar otras administraciones para esa prestación), podría cubrirse el puesto vacante del subgrupo C1, mediante el nombramiento de funcionario interino, cuando se den las circunstancias recogidas en el art. 10.a) o b) EBEP, es decir:
a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.
b) La sustitución transitoria de los titulares.
También sería posible la existencia de otras formas de interinidad, recogidas en los puntos c) y d) del mencionado art. 10.
c) La ejecución de programas de carácter temporal.
d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.
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